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人气指数: 发布时间:2015-07-02 13:50  来源:http://www.plusonespro.com  作者:王涵
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摘要:我国行政司法不独立,司法不公现象普遍,为摆脱地方政府干扰,增强法院依法独立公正审理行政案件的能力,最高人民法院多次对行政诉讼制度进行微调,但成效不佳,无法从实质上推动司法体制彻底革新。建立行政法院,是完善我国行政诉讼体制的根本举措,实行三级法院、两审终审制和管辖争议处理制度,健全相应配套措施,推动行政司法体系完善,使其成为独立于现行司法体制的审判机制,有利于行政审判机制的长期健康发展,是我国司法体制改革的必经之路和最后落脚点。
  关键词:司法体制改革;行政法院;行政干预
  我国现行《行政诉讼法》对行政诉讼制度予以规定。我国行政诉讼实践中,各级人民法院遵循既有的行政诉讼管辖体系,处理行政诉讼案件。不断推进我国法制发展。对于推动行政诉讼这一审理模式的完善具有重要作用。
  在当下中国迈向行政法治的进程中,立法滞后和法治新葡萄京娱乐场网址需要之间形成极大反差,各种制度创新纷至沓来。行政诉讼管辖制度出现诸多需要突破的困境。“司法行政化”和“法院地方化”的诟病已经成为普遍现象,“三难”问题已屡见不鲜,这些无疑与《行政诉讼法》设立的宗旨大相径庭。近些年来,最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度进行微调,但均未能缓解我国行政诉讼的“尴尬态势”。如何实现“与行政区划适当分离的司法管辖制度”对理论和实践的误区予以矫正,成为行政审判改革的第一要务。
  一、我国行政诉讼管辖“功能异化”
  (一)困境之:现行行政案件诉讼管辖制度,滋生“法院地方化”
  当前,按照我国行政诉讼法及相关法律所确立的管辖制度,我国实践基本形成了以级别管辖、地域管辖为主,指定管辖、提级管辖为辅的管辖体制,这一体制成为我国行政诉讼发展的瓶颈:其一,行政审判体制不独立。司法与行政辖区合一。这种“过分依附”的关系,滋生司法腐败和司法不公。其二,行政体制的规定,原告选择诉讼法院的权利无法保障,当事人双方并非平等主体,一味的照搬民事诉讼法“原告就被告”的审理制度,便使利益的天平更加倾向于行政主体。其三,针对无法保障原告诉讼利益的现象,并未赋予原告寻求救济的权利,原告不享有管辖权异议,对于“司法不公”只能被动承受,无力改变。
  (二)困境之:“不明确性”“不可操作性”加剧了“低审级”的状况
  级别管辖、地域管辖是行政诉讼管辖的主要方式,基层法院审级低,法官综合素质无法达到追求“实体公正”的高度,滋生不公正审判的比例高。《行政诉讼法》中的内容,如“中级人民法院审理本辖区内重大、负责案件的第一审行政案件”。但对重大、复杂、特殊原因都没有进行解释,给予管辖制定如此大的弹性空间,法院受理案件有极大的自主选择权,使得案件在确定管辖时存在困难,“踢皮球”现象严重,上下级人民法院相互推诿,公民的诉权得不到保障。
  (三)困境之:“不公正”演变成“案件数量低”“司法资源浪费”
  司法系统不独立,衍生司法裁判不公正,损害行政相对人的应有利益,最终影响的是我国司法权威和公信力,以及民众对法律的尊重和信仰,导致民众“信访”不“信讼”。《最高人民法院工作报告》显示,截至2007年底,全国法院受理行政案件70余万件,平均每个法院每年受理不到20件,在司法实践中,有的法院甚至出现“案荒”,大量的行政审判庭闲置,“高成本”与“低效益”两相对比,显得极为不协调。
  二、现有“法律框架”之下的探索之路及其不足
  随着行政诉讼体制弊端不断显现,行政司法改革的呼声愈发高涨。最高人民法院多次对行政诉讼管辖制度作出微调,为行政审判拓宽了生存和发展的空间,但这些改革措施均在现有“司法框架体系下”做出,无法突破我国司法体制固有障碍,最终都黯然收场。
  (一)探索道路之:提级管辖
  最高人民法院首次微调行政诉讼管辖制度的策略是“有限提级管辖”。提级管辖可以改变审判受制于地方政府的状态,一定程度上实现司法公正。
  但随着“提级管辖‘的试点工作不断开展,其实施遭遇瓶颈:提高行政诉讼审级,只是减少行政干预的缓冲措施,这一措施不能从根本上遏制干涉司法审判,相反加大司法干预的成本,使得经济成本与司法权威双双受损。其二,司法权威再度收到挑战,造成司法信任危机。损害民众对司法审判的尊重和信仰,导致“信讼”不如“信访”的现象普遍。
  (二)探索道路之:异地交叉管辖
  《若干解释》施行后,浙江省台州市中级人民法院首先开启了“异地交叉管辖”。异地交叉管辖,受案法院与行政机关没有依附关系,在一段时期内,取得了明显的成效。
  在长期的实践中,其存在的必要性受到质疑。首先,异地管辖冲击了原有的行政诉讼程序。在现有的行政诉讼管辖体制下,可以保证我国司法体系稳定,虽然调换管辖权配置可能会产生不同的审理结果,但却在司法层面形成动荡。其次,异地管辖的推进打破了上下级人民法院之间的关系。上下级法院管理体制中原有的稳定性受到严重影响。
  (三)探索道路之:相对集中管辖
  最高人民法院在2013年1月4日下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》决定在中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作,这一举措是党的十八大之后,最高人民法院推进司法改革的初步尝试。
  同时,这一举措也存在不足:第一,从根本上讲,此项改革并未突破原有的司法体制,只是在原有框架下进行的“部分调整”,与“提级管辖”“异地交叉管辖”一样,都是现有体制下的微调。第二,这一举措使多数基层人民法院处于“闲置”状态,多数案件由有集中管辖权的法院受理,对我国行政诉讼的审级结构形成冲击。
  三、行政审判体制重构――建立行政法院
  建立行政诉讼法院的构想提出已久,但至今未得到实施,前述的行政诉讼管辖制度的改革变迁,以温和的微调方式实现司法体制短期内的积极促进作用,但最终都黯然收场。建立行政法院,这一举措是对我国现存行政司法体制的彻底革新,是我国行政改革的最终目标。
  (一)建立行政法院是行政体制改革的必然选择
  建立行政法院是司法改革之必然,其一,建立行政法院是司法改革涉及行政司法领域的体现。全面深化司法体制改革,各司法领域结合自身发展状况,重新构建行政司法机制,树立行政司法权威。其二,建立行政法院,顺应司法独立的要求。这一举措,有效的将行政区划与司法管辖范围相分离。其三,符合行政审判的专业性要求,行政法院系统内部制度化,行政案件处理专门化,这与行政法官专业化关系密切,专业化的行政法官“积累了大量的从业的先进的经验和技术,使自身的业务素质和业务水平不断提高”①,会使行政审判效率和质量大大提高。将行政审判案件区别于民事、刑事案件,有利于维护行政司法制度的公正。
  (二)“行政法院”之“中国化”
  笔者立足于我们司法现状,参考直辖市所属法院系统,以及专门法院的设置,提出建立行政法院的构想,针对如何构建适应我国现状的行政法院提出如下建议:
  第一,建立突破现存司法体制框架的行政法院。由中央财政进行拨款,在财政和人力上独立于地方人民政府。取消各级人民法院的行政审判庭,行政法院在财政等度多方面不再接受政府机关的“领导”,政府机关缺乏进行干预的基础。
  第二,行政法院实行级别管辖和两审终审制。由最高行政法院、高级行政法院、行政法院三级行政法院组成,其管理机制不同于现行司法体制。首先,最高行政法院属于最高人民法院的内设性法院,实行国家统一政策;其次,高级行政法院、行政法院在组织上独立,与其所在行政区划的的普通法院系统无关。高级行政法院与行政法院通过划分司法区设置,行政司法区与原有行政司法区分别规划,根据行政诉讼的实际状况,以确定管辖区域,同时,在地域辽阔交通不便的地区,应根据实际需要建立行政法庭管辖一审行政案件,行政法庭与行政法院的的上诉法院是高级行政法院,高级法院可依法进行判决。
  (三)普通法院与行政法院之间管辖争议的处理
  对这一问题,我们可以借鉴别国做法,如法、德两国均对此作出规定。法国设立了权限争议法庭,专门解决两类法院在管辖上的冲突问题;德国没有专门的权限争议法庭,采取了在先原则,即不管案件是司法上的法律关系还是公法上的法律关系的争诉,先起诉到哪个法院,哪个法院就对其进行审判,审判后其他法院不能就同一个诉讼标的做出相反的裁判。立足于我国目前发展的状况,应借鉴法国的做法,设立专门的权限争议法庭裁决管辖权争议,因为我国在区分公法争议或是私法争议的问题上没有明确的规定,如采取德国的做法,将导致适用不清和适用错误的问题,因此需要一个专门的机构来确定管辖权的分配。
  四、结语
  司法改革进程加深,行政司法体制已不满足于在原有的司法体制框架下的微调,尽管建立行政法院在现阶段仍无法实现,但其天然的优越性,使之成为司法改革的必然。然而在短时间内无法构建以行政法院为基础的行政审判系统,所以应发挥管辖制度的优势,推动我国司法体制的小幅度进步,同时为建立行政法院做出必要且充分的准备,以促成我国行政法院体制的建立,树立司法权威,维护法律正义。
  [注释]
  ①孔令秋,郭海霞.二十世纪初哈尔滨俄侨就业状况及其影响研究[J].北方文物,2015(2).
  [参考文献]
  [1]马怀德.行政审判体制重构与司法体制改革[J].国家行政学院学报,2007(3).
  [2]杨建顺.行政诉讼集中管辖的悖论及其克服[J].行政法研究,2014(4).
  [3]杨建顺.关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉的修改建议[C].〈行政诉讼〉法修改主题研讨会,2014.
  [4]王申.司法行政化管理与司法独立审判[J].法学,2010(8).
  [5]蒋惠岭.司法权力地方化之利弊与改革[J].人民司法,1998(2).
  [6]刘作翔.中国司法地方保护主义之批判—兼论“司法权国家化”的司法改革思路[J].法学研究,2003(1).

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